我国现行的环境管理体制主要是以块为主的地方环保管理体制,这种管事体制使一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法,使环保责任难以落实,有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。

环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽将上述问题归结为；一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；三是难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求,四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

吴舜泽说,这也是实施垂改的主要背景。据他介绍,《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)在中央文件层面首次提出制定并落实环保责任清单,

对于落实对地方政府及其相关部门的监督责任问题。吴舜泽说,《指导意见》作了系统安排。据他介绍,《指导意见》首先明确地方党委政府对生态环境负总责的要求,并加强监督；其次制定相关部门环境保护责任清单并严格落实,依法追责；第三提出省级环保部门统一行使环境监察职能,经省政府授权,落实对市级县政府及其相关部门的监督责任。

就解决地方保护主义对环境监测执法干预问题,吴舜泽认为,主要从3个层面破解,一是体制上,省级环保部门直接管理市级环境监测机构,确保生态环境质量监测数据真实有效；市级统一管理行政区域内的环境执法力量,依法独立行使环境执法权；二是保障上,驻市级环境监测机构的人财物管理在省级,县级环保部门的人财物管理在市级；三是领导干部管理上,县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理,市级环保局领导班子由省级环保厅(局)主管。

关于适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求问题,吴舜泽表示,《指导意见》要求省(自治区、直辖市)积极探索按流域设置环境监管和行政执法机构、跨地区环保机构,有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量。同时提出省级环保部门要牵头建立健全区域协作机制,推行跨区域跨流域环境污染联防联控,加强跨区域流域联合监测、联合执法、交叉执法,来推动跨区域、跨流域环境问题解决。

他说,《指导意见》鼓励市级党委和政府在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理,统一规划、统一区划、统一标准、统一环评,整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构。

关于规范和加强地方环保机构队伍建设问题,吴舜泽说,《指导意见》要求地方结合事业机构改革,将目前还是事业性质、使用事业编制的县环保局逐步转化为行政单位,规范设置事业单位性质的环境执法机构；同时,《指导意见》要求尽快出台规范性文件,全面推进环境监测监察执法能力标准化建设；根据《指导意见》,要实行环境监测与执法测管协同,配备环境执法调查取证、移动执法等装备,实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。

对于《指导意见》有哪些亮点,吴舜泽说,最值得关注的是,在中央文件层面首次提出制定并落实环保责任清单,要求地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保、管生产,避免责任多头、责任真空、责任模糊等现象,使履责有依据、监督有抓手、追责有方向,从而实现大环保的格局。

他说,《指导意见》将环境执法机构列入政府的执法部门序列,依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段,明确环境执法人员统一着装,增强环境执法权威性。

吴舜泽透露,目前,河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省(市)以党委或政府名义提出了改革试点申请,开展了改革实施方案起草等前期准备工作。

他说,环保部、中央编办将从东中西部区域统筹确定试点省份,成熟一个、备案一个、启动一个。

“我们已对垂直管理制度改革的政策影响进行了评估,评估结论显示:垂改可以促进地方党委和政府履行环境质量改善主体责任。”吴舜泽说,可以分级厘清事权,统一执法主体,提高执法效率,避免多头执法,减少企业成本；可以回应广大人民群众扭转环境恶化、提高环境质量的热切期盼；可以形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。（记者　郄建荣）