新华社北京6月1日电 题：开“正门”堵“歪门” 中国版“市政收益债”亮相释放三大信号

新华社记者韩洁、郁琼源、申铖

在各界关注我国如何防范政府债务风险的大背景下，财政部、国土资源部1日联合对外发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，决定在地方政府土地储备领域率先发行专项债券。

这一与国际接轨、被视为中国版“市政专项债”的亮相，能否保障地方政府的合理融资需求？对于遏制政府债务过快增长势头作用几何？释放出怎样的完善地方债管理方向？新华社记者第一时间采访财政部、国土资源部有关负责人和权威专家，解读改革背后的重要信号。

　　开“正门”规范土地储备融资 省级政府成发债主体

在发行地方债取代银行贷款成为地方政府土地储备融资主渠道的背景下，土地储备专项债券的亮相，意味着昔日“凭地借贷”的老路行不通了。

根据办法，省级政府及计划单列市将作为土地储备专项债券的唯一发行主体掌握发债“总闸门”。市县级政府确需发债的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。同时，土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。

我国地方政府债券分为一般债券和专项债券。天风证券研究所固定收益首席分析师孙彬彬说，此次试点发行土地储备专项债券并对应项目，是地方债管理的一大创新，类似美国市政债中的收益债券。过去一般债券和专项债券界限不很清晰，如今管理更规范，实现了与国际接轨。

财政部和国土资源部有关负责人表示，此次发行土地储备专项债券与依法推进土地储备融资模式改革相结合，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，以开“正门”合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求，既促进土地市场规范、健康发展，又支持地方稳增长、补短板。

北京大学法学院房地产法研究中心中方主任楼建波说，以前政府储备土地，很多是委托开发企业向银行贷款，受外界影响较多。现在按需发债从制度上创新，有助于推动土地供给侧结构性改革，确保土地及时有效供应促进房地产长期健康发展。

　　堵“歪门”遏制变相举债 债券发行对应项目实施

与原先地方政府笼统发行专项债券不同，此次发行地方政府土地储备专项债券必须对应项目实施，并要求有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

“这一要求真正体现了专项债券的本质，即以项目收益来偿还债务本息。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣说，建立专项债券与项目资产、受益对应的制度，有利于防范和化解专项债务风险，如不同地块、不同区域项目的融资风险与债券发行利率等均有所差异，这就要求投资者认真评估每个项目风险，不盲目追求绝对收益率。

财政部、国土资源部有关负责人说，开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

“过去地方卖地增长的老路助长了隐性债务风险。”孙彬彬说，发行土地储备专项债，意味着除此以外的所有举债借贷方式基本都不允许，对于更好规范地方政府融资行为、防范地方政府债务风险具有积极作用。

　　债务监管再升级 精细化管理专项债

从以前笼统发行地方政府专项债券，到此次首尝发行土地储备专项债券，标志着我国按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券的步伐在加快。

2014年国务院发布加强地方政府性债务管理的意见，以及2015年新预算法的实施，奠定了我国地方政府债务的基本框架。在此基础上，近年来财政部门针对出现的新情况、新趋势，不断完善相关制度，管理日趋精细化。

“此次办法的出台，是在已有制度框架上又一次精细化的管理优化。”郑春荣说，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，既显示了在地方政府债务管理政策上的连贯性、一致性，又体现了财政部门对管理地方债越来越成熟、越来越深入。

2017年，我国政府性基金收入预计47174.66亿元，其中国有土地使用权出让收入预计38568.62亿元，占比超过80%。

记者了解到，针对土地储备发行专项债券，意味着按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券改革迈出一大步。按照计划，下一步财政部将会同交通运输部等部门研究推进发行政府收费公路专项债券。

专家表示，此次办法显示，我国关于地方政府债务的监管进一步升级。如关于储备土地的担保管理更加严格，明确地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

此外，办法在土地储备专项债券的监管中引入国土资源部门，通过两部门协调配合使得政府对融资项目的监管更加专业，确保土地储备项目的真实性、规范性。