制图/李晓军

近年来被频频曝光的行政不作为问题,在实践中究竟有多严重?

据中国行政法学研究会副会长、国务院法制办政府法制协调司原司长青锋研究统计,进入行政复议程序的行政不作为案件,自2012年以来,每年大约1万件以下,占到行政复议总量的6%到7%之间,其内容主要涉及处罚强制、征收许可、行政确认、行政确权等方面。这是《法制日报》记者从近日召开的中国行政法学研究会2016年年会上获悉的。

囿于统计资料,这些数据并非全部。青锋强调,“还不能全面反映行政执法当中不作为的情况”。

国务院文件6年前点出问题

在中国政法大学终身教授应松年看来,行政不作为与市场监管及行政检察监督,“是当前我们国家存在的非常重大问题,已经引起了老百姓的广泛议论,我们法学工作者不得不重视这个问题。”

的确,行政不作为近年来日渐受到社会关注,行政部门多年没有一起行政处罚；因为“不作为”被告到法院；甚至还因此收到“行政不作为”锦旗。

行政乱作为,是长期以来为老百姓反映最多政府着力解决的问题。不作为问题的解决又是何时被提上议事日程的?

梳理了国务院有关文件后,青锋发现,早在2010年国务院有关文件就将这一问题明确点出。“一些领域腐败现象仍然易发多发,执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。”2010年10月10日印发的《国务院关于加强法治政府建设的意见》说。

不过,2004年3月22日印发的《全面推进依法行政实施纲要》提到:“有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生”。在青锋看来,这里面也涉及行政不作为问题。

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中的“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出”,“也暗含了不作为的问题”。青锋说。

数据统计是另一个观察视角。

青锋通过对2012年至2015年关于行政复议有关材料的研究,发现涉及不作为问题的复议案件,在2012年是7072件,占所有复议申请事项中的6.39%。2013年有所上升,为9831件,占比7.53%。2014年是9987件,比重上有所下降。2015年是9583件,占比6.48%。

“不作为在执法当中非常值得关注”,青锋说,建设法治政府,实现2020年要基本建成法治政府这个目标,必须解决执法当中的不作为问题。

担心被追责就以为不做不错

为何近年来行政不作为问题日益突出?

中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德认为,这与社会上存在的认识错误或者认识误区有关。“我们都认为乱作为是违法,很少认为不作为是违法的,只将其看成是一般的违规甚至是一般的瑕疵。所以,在党政机关,普遍有一种认为做多做错,不做不会错的看法。”

尤其是在党的十八大加大反腐力度以来,行政不作为现象暴露出来。“原来也有,但一旦加大规则力度之后,大家担心被追责。基于‘不做不错’理念形成了不作为。就像老百姓说的,过去是门难进、脸难看、话难讲、事难办,磨破嘴、跑断腿,现在是门好进,脸好看,话好讲,事不办。”马怀德说。

在观念之外,制度也是其中一个主要原因。比如,对于“法定职责必须为”,就有实现的障碍,“哪些职责是法定职责,还很难判断,界限不清楚就有推诿就有失职渎职。”马怀德认为,制度缺失也导致了不作为,制度应该对所谓的“作为”、“不作为”的界限划清楚。

此外,追责方式过于简单,也被认为应该对不作为负责。马怀德指出:“过于简单化的粗糙的追责方式,导致越来越多的不作为。”

遏制不作为需创新追责监督方式

去年年底,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求加大问责力度,坚决纠正行政不作为、乱作为,坚决克服懒政、庸政、怠政,坚决惩处失职、渎职。

《决定》明确,行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。

如何实现这些要求,有效遏制行政不作为问题?

马怀德认为,要转变观念,对不作为认定和追责的观念需要进一步转变。“不作为本身就是违法,不作为跟乱作为违法的结果是一样的。不是做多错多不做不错,而是做多错多有可能,但是不做有可能是错,而且必然是错。”增强依法依规追责理念。“现在的追责还是政策层面多一些,所谓‘运动来了风声紧了’,追得比较凶,用力过猛,但是缺乏稳定、长期的、可预见的规范化的追责体系。”

加快制度建设,完善相关立法。比如《行政程序法》《行政组织法》。程序法会规定法定期限、合理期限,组织法则规定法定职责,就可以因此对不作为进行判断。

青锋也认为,必须要明确行政执法部门的职权。要梳理执法依据,公布权力清单。“既是法定权力,也是必须履行的法定义务,行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为,都必须承担相应的法律责任。”

马怀德还建议,创新追责监督方式,形成合理梯度的追责。“法律的追责不能一竿子插到底,用最强烈的手段。应该约谈或者指导、警示,最后达到处分,甚至是处罚,或者追究刑事责任这样的梯度。”还应该充分运用检察监督。

青锋提出,在行政评议考核当中也要加强这方面的考核。“评议考核的主要内容是行政执法部门和行政执法人员行使行政执法职权和履行法律义务。评议考核怎么考,考什么,其中就有对他们是不是积极作为,有没有履行法律义务的内容。”青锋说。□　本报记者　张维